CREATION DES REGIES D'ETAT

 
 

     Depuis la loi du 15 avril 1999 et la création de l’article L 2212-5 du Code Général des Collectivités Territoriales, nombreux sont les policiers municipaux qui appliquent au quotidien les nouvelles compétences définis par les textes.

Aujourd’hui la moitié des accidents de la route se produit en agglomération et la police municipale lutte contre cette forme d’insécurité

Le code de procédure pénale dans les articles 529-1 et 529-8 (voir annexe 1) prévoit le montant des amendes forfaitaires et forfaitaires minorées.

L’article L 121-4 du code de la route (Annexe 2 ) prévoit la consignation dans le cas ou le contrevenant ne peut justifier d’un domicile ou d’un emploi sur le territoire français ou d’une caution garantissant le paiement éventuel des condamnations (l’arrêté du 15 mai 1990 prévoit les modalités devant être mises en œuvre ainsi que les documents à délivrer annexe 3).

La création de Régies d’Etat

    La création de régies d’Etat pour les polices municipales est effective depuis les instructions du Ministre de l’Intérieur s’adressant aux préfets dans la circulaire nor/int/0200121/c du 3 mai 2002. (Annexe 5.) Ce qui par ailleurs n'est pas conforme à la loi *

Depuis la parution du récent décret 2002/801 du 3 mai 2002, (annexe 4) venant préciser dans son chapitre II les nouvelles dispositions relatives aux amendes forfaitaires et listant d’une manière exhaustive leur champ d’application en précisant les codes et articles pour lesquels l’amende forfaitaire et forfaitaire minorée sont applicables (création du R 48-1 du CPP et R 49-8-5 du CPP) le policier voit sa tâche simplifiée dans l’identification des infractions relevables par timbre amende.

Le deuxième avantage de ce texte est qu’en abrogeant l’article 529-6 du code de procédure pénale, il permet aujourd’hui de relever par timbre amende autant d’infractions que nécessaire même si l’une d’entre elles ne peut donner lieu au paiement par AF mais nécessite la rédaction d’un « PV ordinaire » ou d’un cas « A » (selon les instructions du parquet qui accepte ou non l’utilisation du carnet rose de l’AF comme support à une verbalisation simplifiée).

Ses modalités de création

     Le maire demande la création d’une régie d’Etat au Préfet. Après concertation, ce dernier crée par arrêté la régie après avis du trésorier payeur général. Un régisseur est alors installé. En tant qu’ordonnateur des dépenses, il peut effectuer des contrôles sur le fonctionnement.

Le trésorier payeur général (TPG) en tant que comptable donne son avis sur la création des régies. Il détermine auprès de quelle trésorerie les fonds doivent être versés ainsi que la périodicité des versements. Il pourra faire effectuer des contrôles comptables en délégant un membre de la trésorerie sur site. Les contrôleurs peuvent accéder aux fichiers, faire tout rapprochement utile entre comptabilité matière et deniers (vérifier par exemple le nombre de carnets à souche AF commandés, ceux utilisés et le montant des amendes encaissées), les opérations enregistrées par le régisseur et celles des écritures du Trésorier Payeur Général.

Son organisation

     Le texte du 3 mai 2002 prévoit la nomination par arrêté préfectoral du fonctionnaire territorial chef de la police municipale et la nomination d’un autre fonctionnaire du service en tant que suppléant (le reste des policiers étant désignés comme mandataires).

En cas de difficultés dans la désignation et la mise en place du régisseur ou en cas de refus par l’intéressé le Ministre de l’Intérieur dans la circulaire du 15 mai 2002 fait référence au décret 92-680 du 20 juillet 1992 et précise qu’en cas de difficulté un régisseur n’étant pas nécessairement le chef de la police municipale peut être nommé.
Quant au suppléant, il remplace le régisseur en cas d’absence ou d’empêchement. Le régisseur garde toutefois l’entière responsabilité sur les actes établis par le suppléant.
Ce dernier est nommé par arrêté et a compétence pour effectuer toute opération relative à la régie.
Les agents autorisés à utiliser les carnets à souches de verbalisation et d’encaissement immédiat sont les mandataires du régisseur titulaire.

Le régisseur est assisté du régisseur suppléant pour la gestion des opérations. La régie doit être installée dans un local sécurité, les fonds et valeurs dans un coffre-fort spécialement affecté à la régie.

Un coffre-fort dans un local sécurisé
Ce coffre peut être accessible au suppléant et mandataires désignés par autorisation du régisseur (le rythme des vacations de service doit permettre à tout moment de pouvoir déposer au coffre les valeurs perçues sur le terrain par les mandataires.)
Ce qui implique aussi l’approvisionnement des mandataires en carnets d’amendes forfaitaires et en carnets d’encaissement immédiat. Les carnets de verbalisation sont achetés par la commune auprès d’un imprimeur. Identifiés, ils auront une numérotation particulière  (le numéro commence par le code commune) pour les distinguer des autres services.

Dès janvier 2003 les cinq premiers chiffres figurants au bas des trois volets du TA seront le code Insee de la commune.
Un double du bon de commande des carnets sera conservé par la régie en pièce justificative. Le bon de commande porte le nombre de carnets par couleurs, le numéros de série et la date de livraison et précise les adresses de livraison, si elle est différente de celle figurant sur les cartes de paiement.

Attribution des carnets et gestion des stocks
A la livraison, les envois sont vérifiés, et enregistrés en comptabilité matière des carnets, puis déposés dans le lieu sécurisé.
Les carnets sont nominativement attribués et les numéros conservés en régie.
L’agent conserve le carnet jusqu’à épuisement des souches.
Le 3ème volet utilisé est remis chaque fin de service au régisseur ou mandataire désigné
En cas d’erreur, les contraventions non utilisées ou annulées doivent être retournées, agrafées et archivées avec un compte rendu explicatif succinct.

L’argent liquide est exclu
En cas de paiement immédiat entre les mains de l’agent (amende forfaitaire ou consignation) il y a délivrance immédiate d’une quittance.
Le paiement peut être fait par chèque ou numéraire et les montants encaissés sont remis en fin de service.

Quant aux cartes lettres acquittées par l’apposition d’un timbre amende, elles reviennent au régisseur qui les conserve en archive au minimum 3 ans. Elles peuvent également être réglées par chèque ce qui nécessite une remise à la trésorerie désignée.
Si le contrevenant se présente pour régler auprès du régisseur, ce dernier ne peut accepter qu’un chèque ou timbre amende, le liquide étant exclu. Un cachet est apposé au dos des chèques par le service verbalisateur.

Bordereau des versements des chèques au Trésor
Un bordereau de versement est normalement établi par le régisseur chaque jour, une dérogation peut être accordée mais rarement au delà de deux versements par semaine. Ce bordereau est conçu sans intercalaire, portant un numéro d’ordre suivi dans une série annuelle propre à chaque service et signé par le régisseur ou régisseur adjoint (si délégation de signature) lors de son établissement. Il est envoyé au comptable du trésor en deux exemplaires.

Le document porte pour chaque chèque :
- le numéro de l’amende forfaitaire ou de la consignation
- le nom du tireur, le montant du chèque.
Dès réception des bordereaux et des chèques, le comptable du trésor signe les deux exemplaires et renvoie un exemplaire au régisseur qui doit le conserver, l’autre étant archivé par le comptable.

En cas de rejet de chèque, le régisseur envoie un bordereau de rejet en double exemplaire pour que la vérification soit faite quant à l’exactitude des renseignements portés (nom du tireur et montant).
Après vérification, le régisseur renvoie un exemplaire du document signé et archive l’autre.
NB : Le régisseur n’entre pas dans sa comptabilité les rejets de chèques. Par contre, il prend acte de ce non paiement et il est de sa responsabilité de lancer la procédure de l’amende forfaitaire majorée conformément aux articles 529-2 et 529-5 ainsi que les R 49-3 à R 49-8 du code de procédure pénale.

Entre comptabilité deniers et matière
La comptabilité deniers. Le régisseur tient un livre journal qui permet d’enregistrer toutes les opérations comptables de la régie et il remet chaque fin de mois une balance au comptable
du trésor. Cette balance prend en compte et fait apparaître les encaissements en liquide et chèques ainsi que les reversements au trésor et le solde éventuel.
La comptabilité matière : Le régisseur doit tenir un registre sur lequel figure :
- les entrées de carnets en régie
- les sorties provisoires en direction des mandataires (carnets remis)
- les sorties définitives (carnets utilisés par les agents mandataires)

Recensement des contraventions
La direction générale des collectivités locales reçoit des préfets, un recensement annuel des contraventions émises par les divers services de police. Ce recensement permet le calcul de la répartition du produit des amendes entre les diverses collectivités bénéficiaires. Les amendes forfaitaires dressées par le policiers municipaux entrent dans ce dispositif.

Le logiciel de gestion WIN.A.F.
Interface aujourd’hui compatible avec le logiciel de gestion des secrétariats des officiers du ministère public (GAIA.O.M.P.) Le ministère de l’intérieur met gratuitement à disposition des communes cet outil de gestion qui permet :
- la gestion des carnets de verbalisation
- l’enregistrement des paiements
- la transmission des impayés
- la gestion des retraits de points
- l’établissement d’un bordereau de chèque pour la trésorerie
- la mise à jour régulière de la table « natinf »

D'autres logiciels effectuant le même service de gestion sont commercialisés incluant même la lecture optique des souches et des chèques ( Sté LOGITUD par exemple)

La rigueur évite les problèmes
La prise de responsabilités nouvelles des polices municipales en matière de pouvoir de verbalisation et de gestion des amendes doit obligatoirement s’accompagner d’une rigueur extrême. Cette rigueur doit être présente à tous les niveaux dans la mise en œuvre des procédures rigoureuses qui sont exigées par les textes et qui peuvent entraîner des vérifications de la part des préfets et des comptables du trésor.
Les exigences formulées par les régisseurs (remise des souches à chaque fin de service et compte rendu succinct lors de mauvaises utilisations en particulier…)ne sont qu’à la hauteur de leur responsabilité.
 

 

 

la circulaire du 3 mai 2002

La circulaire prévoit que les Préfets nommeront le chef de la police municipale comme régisseur d’Etat.

Dans le titre consacré au fonctionnement des régies, la circulaire prévoit la nomination d’un régisseur suppléant, la création de locaux sécurisés et notamment l’équipement d’une chambre forte ou d’un coffre-fort.

Elle prévoit que le Maire s’approvisionne en carnets de verbalisation auprès d’une imprimerie de son choix sur son propre budget. Il est enfin recommandé aux Communes qui mettront en place ce dispositif de se doter d’outils informatiques compatibles avec les systèmes déjà utilisés en la matière par le secrétariat de l’officier du Ministère Public.

Il s’avère que la circulaire du 3 mai 2002 a en réalité transféré la totalité de la gestion de la chaine de recouvrement des amendes forfaitaires, et pas seulement celles encaissées sur place par les agents

municipaux.

Par un arrêt en date du 26 mars 2009, n° 07VE03261, la Cour Administrative d'Appel de VERSAILLES a consacré l’illégalité de la circulaire, considérant « que si les agents de police municipale sont ainsi chargés de constater par procès-verbaux les contraventions au Code de la route sur le territoire de la Commune et sous l’autorité du Maire et si, en application des articles 529-7 et 529-8 précités du Code de procédure pénale les contrevenants peuvent, lorsque les circonstances s’y prêtent, régler immédiatement le montant des amendes auprès des mains des agents verbalisateurs au moment de la constatation de l’infraction, ces dispositions ne font cependant pas supporter à la Commune la charge financière du recouvrement desdites amendes, qu’il s’agisse des charges de personnels ou des charges matérielles y afférentes ; que contrairement à ce que soutient le Ministre de l’Intérieur, le législateur, en modifiant l’article L. 2212-5 précité du Code Général des Collectivités Territoriales par la Loi du 15 avril 1999 susvisée relative aux polices municipales, n’a pas davantage adopté de dispositions ayant un tel objet ou un tel effet ; que dès lors et en l’absence de toute autre disposition législative en ce sens, le Ministre de l’Intérieur en adoptant le 3 mai 2002 une circulaire relative à l’encaissement des amendes forfaitaires et des consignations émises par les agents de police municipale mettant à la charge des Communes les frais exposés pour le fonctionnement d’une régie d’Etat, avec à sa tête un fonctionnaire territorial, chef de la police municipale, chargé de l’encaissement des amendes forfaitaires émises par la police municipale, précédemment à la charge de l’Etat, a édicté des dispositions qui étaient de la seule compétence du législateur ; que par suite, la Commune de VERSAILLES est fondée à soutenir que le Ministre de l’Intérieur a méconnu les dispositions de l’article L. 1611-11 du Code Général des Collectivités Territoriales, quelle que soit la probabilité que le législateur aurait lui-même adopté cette mesure si elle lui avait été soumise ».

Le raisonnement retenu par la Cour Administrative d’Appel de VERSAILLES dans le cadre des « amendes forfaitaires » est à rapprocher du raisonnement retenu par le Conseil d’Etat dans son avis du 6 avril 2007, Commune de POITIERS, rendu en matière de transfert de la gestion des passeports et cartes d’identité, la Haute Assemblée affirmant que « l’illégalité commise par le pouvoir réglementaire à avoir adopté une mesure que le législateur était seul compétent pour édicter est de nature à engager la responsabilité de l’Etat, quelle que soit la probabilité que le législateur aurait lui-même adopté cette mesure si elle lui avait été soumise ».

Cette circulaire illégale étant fautive, elle est, par conséquent, de nature à engager la responsabilité de l’Etat (cf. CE avis précité 6-04-2007, Commune de Poitiers, Lebon 700). Dès lors, le principe de responsabilité apparaît effectivement établi.

- Sur le caractère non sérieusement contestable de la créance :

Il appartient au Juge du référé-provision de rechercher s’il y a quasi certitude quant au bien fondé de l’obligation, la probabilité de l’obligation non sérieusement contestable devant confiner à la certitude pour générer l’allocation d’une provision aux créanciers (conclusions de Monsieur BESLE sous l’arrêt de la Cour Administrative d'Appel de LYON, Commune de Villeurbanne : n° 06LY00783).

L’obligation juridique n’apparaîtra pas contestable, puisque la Commune a exercé des compétences qui lui ont été imposées dans des conditions illégales (cf. arrêt précité de la Cour Administrative d'Appel de VERSAILLES du 26-03-2009 : n° 07VE03261).

En réponse dans le cadre du contentieux "Commune de VERSAILLES", l'Etat avait multiplié les arguments en défense :

- invoquant que l’article L. 1611-11 du CGCT ne peut avoir pour conséquence d’écarter l’application de dispositions législatives existantes qui résultent de l’analyse juridique des pouvoirs de police du Maire dans la création des polices municipales. Il sera relevé que cet élément ne saurait permettre de considérer comme sérieusement contestable la créance d'une Commune :

En effet, et comme cela a déjà été consacré dans l’affaire Commune de Versailles du 5 janvier 2005, « l’article L. 1611-1 a pour conséquence la nécessité de recourir à la Loi pour faire évoluer les missions du Maire comme agent de l’Etat, sauf dans les cas ou ses missions ne sont pas de nature à entraîner des dépenses appréciables. En principe, la question échappe au domaine de la Loi, mais il en va autrement dès lors que les finances locales sont en cause ».

Or, dans cette affaire, comme dans le cadre du transfert de la gestion des demandes de cartes d’identité et de passeports, les finances locales sont en cause.

Il ne s’agit pas en l’espèce de la question de la répartition des compétences légales entre diverses autorités judiciaires comme l’a parfaitement relevé le Rapporteur public, Monsieur Frédéric BEAUFAŸS, sous l’arrêt rendu par la Cour Administrative d'Appel de VERSAILLES du 26 mars 2009, compétentes pour constater et sanctionner les infractions pénales, question qui n’est pas en cause en l’espèce puisque nous sommes en présence d’une compétence exclusive de l’Etat.

- Sur le fait que la circulaire du 3 mai 2002 ne serait pas à l’origine d’une nouvelle obligation mais accompagne l’application d’une disposition antérieure résultant du droit des finances publiques (décret sur la comptabilité publique de 1962) : une telle affirmation est également inopérante. En effet, ce n’est pas le décret sur la comptabilité publique de 1962 qui autorise la création par le Préfet d’une régie de recettes, mais l’arrêté du 29 juillet 1993 habilitant les Préfets à instituer ou modifier les régies d’avances et de recettes de l’Etat auprès des services régionaux ou départementaux relevant du Ministère de l’Intérieur. Le pouvoir règlementaire a modifié le 29 mars 2002 cet arrêté du 29 juillet 1993 pour remédier à l’impossibilité pour les agents de police municipale de pouvoir manier des deniers publics, difficulté tenant d’une part à la règle de séparation des ordonnateurs et des comptables et, d’autre part, au fait qu’il s’agit de deniers de l’Etat.

Dans le cadre de la modification, les Préfets peuvent désormais créer des régies de recettes auprès des services de police municipale pour percevoir le produit des amendes forfaitaires de la police de la

circulation, en application de la Loi du 15 avril 1999. Et c’est bien la circulaire du 3 mai 2002 qui est venue définir le cadre général de fonctionnement des régies de recettes pour l’encaissement des amendes forfaitaires émises par les agents de police municipale, et qui a décidé de faire peser son coût de fonctionnement sur les collectivités territoriales concernées.

- Sur le fait que les frais de fonctionnement et de création des régies résultent d’une décision facultative du Maire laissée à sa libre appréciation, celle de mettre en œuvre le pouvoir de verbalisation des infractions au Code de la route : là encore, cette allégation apparaît inopérante pour apprécier le caractère non sérieusement contestable de l’obligation.

Sur ce moyen articulé par le Ministre de l’Intérieur dans le cadre de l’affaire Commune de Versailles précitée, le Rapporteur public avait tenu à relever qu’un tel raisonnement n’apparaissait pas convaincant :

« Nous ne sommes pas en présence d’une délégation de compétences facultative dans la mesure où l’Etat reste la seule autorité compétente en la matière. Il s’agit d’une participation de la Commune à une mission de service public de l’Etat vis-à-vis duquel elle se trouve en situation de dépendance hiérarchique. Il n’est par ailleurs pas évident d’admettre que cette participation serait purement facultative dès lors qu’une police municipale est créée notamment dans les zones de police étatisées car l’esprit de la loi est bien dans ce cas de faire participer les agents de police municipale à l’action de police judiciaire en matière de circulation routière. Au demeurant, sur le strict terrain réglementaire, le Préfet seul a le pouvoir de décider de la création de la régie de recettes et le Maire se trouve ici en situation de subordination […].

C’est dans ce sens qu’il convient notamment d’interpréter les dispositions de la circulaire du 3 mai 2002 lorsqu’elles précisent que « la mise en œuvre du pouvoir de verbalisation au Code la route relève de la seule compétence du Maire ».

Ce texte organise donc clairement une répartition des taches entre l’Etat et la Commune en matière de poursuite pénale.

D’un point de vue strictement légal, le libre choix, à supposer qu’il existe, s’exerce au niveau de la décision de la collectivité territoriale de participer ou non à l’action pénale et non au recouvrement des créances nées des amendes. En d’autres termes, l’alternative est celle de disposer ou non d’une police municipale qui participera à l’action pénale.

Les collectivités publiques n’ont dès lors d’autre choix, sauf à renoncer à la répression des infractions à la circulation sur leur territoire, que d’accepter les conditions posées par le représentant de l’Etat, au risque de perdre en grande partie leurs capacités à garantir l’exercice d’une mission de service public de l’Etat sur leur territoire.

Enfin, et en tout état de cause, comme le Rapporteur public l’avait souligné, « le caractère facultatif, à le supposer établi ce qui n’est absolument pas le cas, ne fait en aucun cas échec aux dispositions impératives et univoques de la Loi qui font obstacle à ce que toute dépense nouvelle à la charge de l’Etat soit imposée directement ou indirectement aux collectivités territoriales sans Loi. Toute autre interprétation viderait l’article L. 1611-1 du CGCT de tout effet utile ».

Dès lors, sur la base du raisonnement juridique retenu par la Cour administrative d'appel de VERSAILLES, l’obligation de l’Etat n’apparaît pas sérieusement contestable et il pourra être condamné par le Juge administratif y compris dans le cadre de procédure de référé provision à indemniser les Communes qui n'hésiteront pas à agir en justice… le temps d'une loi de finances rectificative vienne fermer les portes de ce nouveau contentieux indemnitaire comme cela a été le cas pour la gestion des cartes d'identité et des passeports des Communes.